我国城市社区建设的路径选择

纲目： 社区建设有行政推展模式与自治权模式之争，本文指出我国城市社区建设应当遵循责名校训这一非常简单的路径，再行将社区以定坐落于居委会所下辖区域，然后再求居委会自治权的组织角色之废黜，这一定位与废黜的过程乃是城市社区建设的过程。而定位与废黜又是在既有框架内的高效低耗的理性决择。

关键词：定位，废黜，社区建设，社区的组织，街区，居委会 1986年国家民政部首次明确提出积极开展社区服务工作，符合人民生活市场需求的策略。1991年国家民政部又明确提出在城市积极开展社区建设的思路。1995年中共十四届五中全会通过的《关于制订国民和“九五”计划和2010年远景规划的建议》更进一步对社区服务不作了统一的提倡和规划。随着中国经济体制改革的日益前进，中国社会结构急遽变革，单位制解体，老龄化社会来临，城市流动人口的减少，城市人民的生活市场需求使城市社区建设日益急迫。

与实际工作者都对社区建设不予了诸多的注目。一、我国城市社区的定位 那么我们所说的“社区”在我国城市中究竟是指什么？有人指出“一个街道办事处辖的范围大体就是社区的地域空间，为了淡化其行政区划的色彩而引人注目社区特征，许多学者称作街区”［1］；有人指出就是以街道和居委会为单元的基层社区［2］；还有人认为，在相当大程度上社区已沦为街道办事处以及居委会这些基层管理机构的代名词［3］；还有人认为“在官方的月文件中，城市社区指称的是街道办事处辖的范围”［4］；而国家民政部基层政权和社区建设司司长张暗淡曾撰文认为“要按照便于服务管理、便于研发社区资源、便于社区自治权的原则和地域性认同感等社区包含要素，对原先的街道、居委会规模不作必要的调整，以调整后的居委会辖区作为城市社区的主导形式，构成社区地域”［5］。可见对城市社区的在我国的明确所指还没统一的意见，大多数人指出城市社区就是指街道办事处所下辖区域，只有少数人指出城市社区应当指居委会所下辖区域。在我们思维社区的定位时，我们必需搞清楚为什么要明确提出社区的概念，为什么要提倡社区建设，似乎社区概念在我国的明确提出是有具体的背景和本意的，那就是我国的经济体制由由计划改向市场，计划经济倒闭，政府仍然享有支配所有社会资源的能力了，但政府分担的职能依然是全能式的，在此状况下，政府不堪重负，社区概念的明确提出与社区建设的提倡就是政府想要将自己承担的过多的职能送给社会，以减低自己的开销，构建“小政府，大社会”的改革目标。

明白了这样的背景与本意，我们再行来定位社区就清晰多了。我指出在我国积极开展社区建设的过程中应当将城市社区以定坐落于居委会所下辖区域而非定坐落于“街区”。城市社区的明确定位不仅牵涉到社区的性质问题，更加牵涉到社区建设与社区服务的主体问题，从而甚至要求我国城市社区建设的路径自由选择乃至最后的胜败。

“社区”这一概念历经翻译，至1955年就约94中之多［6］，人们无法对其达成协议一致意见，但其核心所指还是明白正确性的大家基本普遍认为的：具备高度认同感的相互依存的自发性的地域共同体。其主要特征有：民间性、广泛参予、自治权、高度尊重、情感倚赖等。居委会所下辖区域恰好在理论上合乎社区的性质：居委会在理论上是居民广泛参予的自治权的组织，非官方的组织，居民由于日常生活聚居地的原因，对所生活的居民区有某种自发性的认同感，居民间也有一种互相的情感倚赖。

将城市社区定位为居委会所下辖区域就使居委会沦为理所当然的社区建设主体，而居委会本来就是法定的自治权的组织，恰好与众不同。而如果将城市社区以定坐落于“街区”，则街道办事处必定沦为城市社区建设的必要的最主要的主体，但街道办事处是区政府（或不设区的市政府）的派遣机关，它是代表政府来构建国家对社会的监管与制控职能的（当然也还有服务职能），以它为主要主体的城市社区建设能否构建社区建设的广泛参予、自治权、高度尊重、情感倚赖、民间性等目标和特征觉得不容乐观。

有人指出将城市社区以定坐落于街区可以充分发挥基层政府的起到，充分发挥行政推展起到加快社区建设。行政推展历年来为我们崇拜，行政推展在城市社区建设中必不可少，特别是在是在社区建设刚刚跟上时更是如此，但这种建设社区的方式近于有可能会建设出有“行政社区”即行政推展主导的模式因具有传统操作者方式的色彩而近于有可能在实际工作中把社区新的变为一个行政化了的“大单位”从而影响政府的职能切换，使政府开销非但没增加反而新的减少。而我们的城市社区建设原意就是要推展社会自治权减低政府的行政开销，建设“行政社区”的思路与社区建设的逻辑背向而禽。

也就是说以行政推展作为城市社区建设的主导模式必需要解决问题的一个问题就是社区建设启动后行政力量如何解散，它解散后又用什么力量再行来推展城市社区的建设之后展开，又用什么力量推展行政力量在城市社区自治权领域的解散？而这样的解散又终将是一个漫长的历程，同时这种解散过程才是确实意义上的社区建设过程，因此前此阶段的行政推展未能确实打开实质意义上社区建设之路。因此将社区以定坐落于街区，即使社区建设需要展开，但其在过程中又被迫解决问题如何走进“行政社区”的困境，这就与政府明确提出社区建设的原意有违。而将社区以定坐落于居委会（或者是必要调整后的居委会）辖的区域相对而言就会遇上此类困境。

二、社区的组织的废黜 解决问题了城市社区的定位后还必需解决问题社区的组织的废黜问题。这里所说的社区的组织主要是指以居民委员会为主导的社区自治权的组织也就是非盈利成员的组织，其区别于政府的组织、市场的组织和非盈利公益的组织［7］。所谓废黜也就是让其恢复其原本的方位，扮演着其本来应当扮演着的角色。目前应当着力加以解决的就是居委会的行政化问题。

居委会这一社区的主导自治权机构变为了基层政府的腿，在实质上出了政府的一部分，甚至毕竟失去了自治权的特征。（在调查中大部分居委会成员指出街道办事处与居委会在实质上是上下级的行政隶属于关系，居委会日常工作中的70%左右来自街道办事处）当然居委会的行政化在中国传统文化中和当前体制上有其必然性和合理性，但否认其必然性与合理性绝不能回溯出有忽视之、纵容之甚或发展之的结论，如果这样的话我们的基层社会总有一天只不会正处于国家的强劲行政掌控之中，何谈社区建设。社区建设的原意就是要使基层社会挣脱国家的强劲掌控南北自治权之路。居委会的行政化首先展现出于居委会构成人员的行政化。

居委会构成人员的产生、待遇都由街道办事处掌控或要求。虽然目前有些居委会实施了直接选举的试点，但议会选举之前有各种各样的重复做到工作及各种的组织确保措施，顺位的也均是原本的居委会成员也就是在议会选举前重复给居民做到工作的街道办事处审议接纳的候选人。居委会成员的身份是“民选街聘”还有非常比例的人员科全民事业单位编成的专职干部。

既然居委会成员都是政府的雇员当然都有了干部的身份和替政府行事的义务了。居委会的工作经费倚赖街道办事处，居委会积极开展各项事业的经费也在相当大程度上依赖街道办事处筹措来作。居委会的相同办公费用由街道办事处按年度统一拨给，但在明确用于上一般是“街管居用”，居委会用任何一笔经费都必需向街道办事处写出报告申请人缺席。

居委会积极开展公益事业或公共服务的费用也常常向街道办事处求助，或由街道办事处协商由居委会辖区内的有关单位捐款，甚或以街道办事处的名义向本居委会辖区内有关单位或居民摊派集资。街道办事处还通过频密的评选、检查来掌控影响居委会的工作。居委会的工作也实施坐班制，早已和政府机关一样实施机关工作的各项制度了。

行政化后的居委会实行之工作便成了行政任务、硬性规定（例如硬性规定让居委会已完成多少份若干种报纸、杂志等的征定任务），被迫去已完成，而这些工作中很多归属于政府的本职工作。在现实中社区居民也都将居委会视作政府的一部分，居委会工作人员也被指出是政府干部，是基层政府在社区的代言人，指出去找居委会干部体现了意见就是向政府体现了意见。居委会本来应当代表社区与政府展开对话，作为社区的发言人向政府传达社区的利益和市场需求，并在一定程度上监督制约基层政府的不道德，从而讲求国家与社会的良性对话，而在实际中其角色几乎反转了，它反而出了基层政府在社区的发言人，要帮助政府对社区展开管制与掌控了。

居委会既经行政化社区居民必定对其认同感不低，工作很难积极开展，很多居民“不给面子”。于是，在现实中就构成了这样的局面：一方面“街道办事处的任何事情都必须通过居委会去实施”，而另一方面居委会的工作也必须街道办事处为其讨好，街道办事处与居委会在现实中构成了一种相互倚赖的行政隶属于关系。因此社区建设首先就要让社区的主导的组织废黜，让社区建设的主体所在之处。社区的组织的废黜的过程也就是行政权力解散社区自治权事务领域的过程，也就是社区自治权的茁壮过程，本身就是社区建设的展现出。

特别强调居委会的角色废黜，特别强调其挣脱街道办事处的行政强劲掌控，并不必定造成居委会与政府的矛盾，那种指出只要瓦解了政府行政强劲掌控就不会造成自治权的组织失控的观念觉得是应当舍弃的予以证明的假设。居委会如何废黜呢？只不过要作到居委会的废黜在理论上说道一起也很更容易，只要严苛遵循《中华人民共和国城市居委会组织法》的规定才可，那上面临居委会的性质、职能、与政府的关系，居委会构成人员的产生、选任、待遇、身份，居委会的办公费用、举行公益事业、获取公共服务的经费的来源等都做到了适当的规定，当然有些规定过分笼统缺少可执行性，但其基本精神确实是具体正确性的，其有些规定尚待依其基本精神制订实施细则。

当然居委会的废黜过程必须反对资源，这种反对资源不是政府部门重新组建什么“社区管理委员会”来“反对”之，（事实证明这样的“反对”迟早会演进为指挥官与掌控），而是政府部门（特别是在是街道的党政部门）教导严格遵守《城市居民委员会组织法》的意识，并贯彻将行政权力解散社区自治权领域。但在实践中这种废黜面对诸多的艰难，否则《城市居委会组织法》早已落到实处了，显然就会有在此辩论居委会的废黜问题了。实践中遇上的仅次于的艰难就是居委会的行政化及其带给的居民对之的认同感不高的问题，行政化的问题如前所述主要展现出为人员与经费的行政化。

对于目前这种居委会广泛行政化的现状，是希望尝试去转变以遵循《城市居委会组织法》呢？还是应当改动法律来因应现实呢？我指出如果我们否认居委会组织法法律的本意和精神没问题的话，我们还是应该希望去转变现实以遵循法律，当然在这过程中也不能规避对居委会组织法的某些细节的改动。要转变目前居委会广泛行政化的问题我们首先探究居委会行政化的和现实的原因。居委会的第一个发展阶段（1949年到1954年）中52年以前主要是作为平稳社会秩序，改建旧社会城市基层的一种工具，其主要的任务就是表达政府的方针政策和法规，防空、防特、屏蔽、防盗等，并兼管一些居民的公益事务。

52年到54年各都市都积极开展了一场民主建政运动，基层居民的组织开始作为基层群众自治权的组织的身份经常出现。居委会发展的第二个阶段（1954年到1958年），1954年《城市居民委员会的组织条例》规定居委会是“群众自治权性居民的组织”，至1958年，城市居民自治权成功发展，群众满意的称之为居委会为“自己的的组织”。［8］但从第三个阶段（1958年到1978年）开始由于计划经济体制的创建，为构建第一个五年计划，政府的职能忽然激增了，基层政府由于任务艰巨，自身行政力量又严重不足，无法应付，在这种困境下他们找到可以利用居委会这样的自治权的组织来代理行政，因此他们就为了让居委会实行政府的有关职能任务，就出资反对居委会的创建和运转，由此居委会行政化的现象就造成了，在后来计划经济下政府的职能仍然没增加，居委会的行政化的状况就仍然不得而知转变。在我国奠定市场经济倾向的改革目标后，我国政府的职能才开始有所改变，但这种改变就是指上层开始的，基层的政府的职能至今还没多大的改变，基层政府依然分担了大量的职能，这些职能依然打破了基层政府的实际行政能力，基层政府依然还被迫利用居委会这样的自治权的组织来行政。

由此看来要解决问题居委会行政化的问题首要的问题还是要改变政府职能，特别是在是改变基层政府（特别是在时作为区政府的派遣机关的一级定政府街道办事处）的职能，规范街道办事处的财政收支。在现实中街道办事处之所以行政能力严重不足被迫倚赖居委会代理行政是因为其自身的财政资源严重不足，区或市政府拨给的款项意味着派发人头费还过于，在这种紧缺“财政”压力下，街道办事处的公共管理机构的职能被巩固和淡化，而转变得更加狮一个在市场中牟利的赢利的组织，这个的组织面对的仅次于压力就是资金的筹措，这种资金的筹措与吸取又都各不相同其所属的的赢利状况，因此街道办事处的主要领导的主要工作就是为所属的企业做到决策、跑业务等，上海某区的一个街道办事处的主任亲口对笔者说道他更加狮一个集体企业或国企的老总而不象一个街道办事处主任。

要解决问题街道办事处行政能力严重不足的问题必需合理的规范街道办事处的财政提供，使其有充足的财政资源来专心于公共管理，当然要提升街道办事处的行政能力还必需扩充街道办事处的行政人员力量，提升其素质。有学者明确提出的大城市管理展开“虚区实街”的模式（即破面区政府而扩充街道办事处）是强化城市基层行政力量的好思路。只要贯彻改变了基层政府的职能，提升了其行政能力，那么街道办事处对居委会代理行政的市场需求就不会减少。

在街道办事处改变了职能，提升了行政能力，减少了对居委会代理行政的市场需求后，就应当解决问题居委会的资金来源规范化合理化的问题。目前居委会这种“财政”来源必要要求了居委会的性质。如果经费及工资不是从街道必要取得，不是从政府（全部）取得，那么通过哪种方式筹措呢？似乎应当从社区筹措，怎样筹措呢，是否是要居委会再行成立一个专门缴纳费用的机构呢？经费和工资水平如何确认呢？我的一种不成熟期的点子是经费可以分两部分，一部分是居委会帮助有关政府部门办理涉及政府部门的有关事务的费用，这部分费用应当由政府拨给，另一部分是居委会办理社区自治权事务的有关费用，这部分费用由社区居民（代表）大会要求筹措。

适当的居委会的工作人员的工资也分两部分分别由政府拨给和由社区居民（代表）大会要求筹措。当然这两部分费用明确如何分配要经过严肃的和大大的调整。居民（代表）大会要求筹措费用的数额后，如何确保征税又是一个问题，这个问题可以通过在居民（代表）大会分设一专门缴纳费用的机构负责管理征税，当然这个问题必须通过法律来规定，这种经费或者说一种新的规费或税种的征税还必须适当的政府机构的帮助与反对。

我指出这样一种设计需要反映权利、义务和责任的融合，并且通过“强制性的利益关联”解决问题了部分居民对居委会的冷漠与不关心，使社区沦为了一个确实意义上的利益共同体。实地考察一下我国城市和基层自治权的组织的有所不同我们就可以看见，在农村，普通的村民与村委会具有较强的利益关联度，具体表现为村委会享有“代理收税人”的角色，掌控着可重新分配的承包田、宅基地等集体资源，因此这几年我们可以看见农村“海选”的经常出现，这就解释利益相关度可以要求社区事务的参与度。

而在城市，居委会没掌控象村委会那样的集体资源，居委会的不道德对普通的居民也完全没什么影响，所以居民对居委会的事务未予过于多注目。如果需要通过合理的设计一种必要的社区建设和社区的组织运营的的资金筹集机制，使广大居民与居委会创建起“强制性的利益关联”，就能使社区确实沦为一个利益共同体，而在这种情况下，即使个别居委会成员再行想要行政化，也没了什么承托。这样就可以通过居委会“财政”的规范化同时解决问题人员的行政化问题。

居委会的社区自治权的组织的角色废黜后，就可以通过自身的运作来动员起社区内各种资源展开社区建设。

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