石油天然气行业改革的内容及政策建议

一、石油天然气行业下一步改革的主要 　　为确保能源安全和石油天然气的可持续供应，下一步必需在妨碍石油天然气改革的难题领域有所突破。应当在完备法规的基础上增大市场化改革的力度，构建政企分开，改变政府职能，超越行政独占，引进市场竞争，营造确实的市场竞争主体，减缓投融资体制和价格体制改革，为我国石油天然气行业改革建构一个较好的内外部环境。

　　（一）完备政府管理体制　　石油天然气是关系国家命脉的行业，政府毫无疑问必需在其中充分发挥最重要起到。要集中于集中在各政府部门的职能，将仍保有在中的行政职能分离出来，创建综合的能源政府管理部门，并根据行业的拒绝建立相应的监管机构，将政府的政策制订职能与监管职能逐步分离，按照依法监管的原则创建监管制度，渐渐淡化行政审核等行政管理职能，在展开经济监管的同时，强化技术、安全性、环保等监管手段。根据我国石油天然气行业所处发展阶段、资源状况和市场特征，政府的职能不应主要反映在：制订宏观发展政策；在创建国家能源管理体制的基础上，实施石油战略管理；针对石油天然气行业制订有关增进竞争和反垄断的政策和法规，确保市场的公平有序竞争，使企业沦为确实的市场竞争主体；根据上下游各环节的技术经济特点，采行有所不同的监管机制，在竞争性环节放松竞争，展开市场准入和价格管制等，在独占环节实施政府管制；充分发挥规范、协商企业不道德和敦促企业自律的起到；展开市场预测和获取信息服务等。

　　（二）超越行政独占和市场拆分，培育有效地市场竞争　　石油天然气行业不应深化市场化改革，引进竞争机制，创建与完善市场机制。主要还包括放开市场准入，逐步放松终端销售市场；超越地域独占，大力培育市场主体；从对外开放、完备和规范市场应从，制订市场规则，构成合理的、有序的竞争格局；希望其它社会资金转入流通领域，营造身体健康有序的市场环境；充分运用市场经济手段，如创建国内石油现货和期货交易市场，以超过找到价格、回避风险、追踪供需、调控市场的目的，合理引领石油天然气的生产、经营和消费。　　不应根据行业发展阶段和上下游各环节的技术经济特点，在我国石油天然气行业有序引进竞争。具体来说，上游石油天然气资源铁矿环节在实施许可证制度的基础上，引进竞争，这样不利于超越资源的区域性独占，增进企业减少勘探投放，减少石油天然气资源储量，提升铁矿效率；下游销售环节，尤其是加油站是竞争性市场，不应增大放松竞争的步伐，并通过安全性、技术和环保标准等手段确保市场竞争秩序；从管道运输环节来看，天然气管道运输环节具备一定的大自然垄断性，尤其是我国的天然气产业还处在发展初期，管网十分脆弱，大部分生产者和用户之间都是单线联系，而且市场需求规模受限，还不具备欧美国家那样普遍引进竞争的条件，应当逐步引进竞争，可首先实施管道运输授权经营权的公开招标制度，引进市场竞争；同时，实施运输与销售分离出来，强化对管道运输定价的监管。

石油管道运输与天然气管道运输有所不同，石油管道可与其他运输工具平行竞争，其垄断性要比天然气管道很弱，但由于我国所处发展阶段及石油战略的最重要地位，且管道建设仍十分严重不足，国家仍有适当强化对管道建设的投放和监管。　　（三）区分大自然独占业务与竞争性业务　　石油天然气行业是由研发勘探、管道运输和终端销售等多个环节构成，各环节的性质不尽相同。

总的来说，除管道运输因其特征而具备大自然独占性质外，其它各环节从经济学角度来说应当是竞争性的。而我国的现状是这两种业务混合在一起参予市场竞争，这对于构成公平的市场竞争秩序极为有利。一方面，企业不会凭借优势地位将独占伸延到竞争性环节；另一方面，不会造成“交叉补贴”的长期存在。

　　从国际经验看，为在具备大自然独占业务的行业改革时建构公平竞争的环境，各国都在改革之初严苛界定石油天然气行业的非大自然独占环节和大自然垄断性环节，并将这两种业务根据改革的进程逐步分离出来。如美国的天然气行业改革就就是指分离出来销售与管道开始的。首先，联邦能源规制委员会拒绝管道公司把天然气运输与其他各种服务（主要是销售）分离出来，规定消费者可以从任一生产者处出售天然气，生产者也可以必要向最终用户和批发商卖气，生产者之间进行争夺战用户的竞争。

其次，拒绝管道公司公平地获取管道服务。尽管天然气产业上下游早已构成了竞争市场，但是，由于管道运输具备一定的大自然独占特性，联邦能源规制委员会拒绝管道公司对所有的市场参与者获取非歧视性的管道运输服务。　　不应糅合国外改革的经验，根据我国行业特征和发展阶段，逐步将大自然垄断性业务从竞争性业务中分离出来过来，竞争性业务放松市场准入，创建公平有序的竞争秩序，构成多元化发展的格局；而在大自然垄断性环节强化监管，避免欺诈独占优势，保证管道运输的安全性和平稳，确保对第三方获取非歧视性管道终端，确保整个市场的公平竞争；在有条件的情况下可引进一定程度的竞争，如可由两家国有企业竞争经营，以仅次于程度地减少独占导致的效益损失。在严苛区分大自然独占业务与竞争业务的基础上，应当对无法取得长时间经营利润，具备广泛服务性质的环节构成合理的财政补贴机制，防止因行业内的交叉补贴而不断扩大独占的范围。

　　（四）投融资体制改革　　我国石油天然气还处在发展阶段，必须大量资金投入，而石油天然气行业又具备投放周期长，见效慢，风险大等特点。我国在计划经济体制下构成的投融资体制早已相比之下无法符合石油天然气改革和发展的必须。因此，完备投融资体制，创建投资风险机制，构成还包括外资和民间资本积极参与的多元化发展格局，对于我国能源安全确保和可持续供应具备最重要意义。

　　要转变过去由政府要求和主导投资的方式，政府在投资领域的角色不应是制订行业发展规划，发布投资信息，协商国家级的投资项目；对关系到国计民生重大项目必要展开投资，但这些项目的投资决策不应充份简化和民主化，且不一定由国有企业独资经营；同时，抓住制订和规范我国天然气企业境外投资监管制度。至于明确的投资活动不应由企业自律决策，希望多渠道，还包括在国内外资本市场上筹集资金的方式，增大石油天然气勘探、研发、管道运输的投资；希望各种资本通过入股、有限公司、合资、合作等形式参与我国石油天然气建设，逐步实行投资主体多元化；希望需要充分发挥我国较为优势的石油天然气企业对外投资，反对具备竞争力的天然气企业跨国经营，并在信贷、保险等方面不予协助。　　（五）价格体制改革　　价格的市场化改革往往是各行业改革的攻坚环节，它拒绝市场竞争的局面可行性构成，有适当的体制环境和设施条件，如在大自然独占领域就拒绝有繁盛的管网不作确保，而这些在我国现阶段基本不具备，因此无法操之过急，不应根据我国石油天然气行业的发展阶段和行业特点制订适当的价格市场化道路。　　1.完备与国际价格互通的办法，增进石油价格机制的构成　　从长远看，国内石油价格改革的最终目标是放开价格，由市场竞争构成。

但在竞争性市场结构仍未创建，市场竞争还不充份的条件下，几乎放开价格不现实。近期改革的重点不应是更进一步完备石油价格互通，互通的原则是：一是不利于充分发挥市场配备资源的基础性起到，价格的确认要体现市场供需变化；二是适应环境重新加入WTO后市场逐步对外开放的拒绝，坚决与国际市场互通；三是以企业为主体，国家有助于管理；四是多种机制增加价格波动。

石油价格的市场化改革可再行在成品油环节突破，并造就其它环节的价格市场化进程。　　2.以供求关系为基础，顾及能源比价，构成合理的天然气价格机制　　天然气定价机制改革不应按照发展阶段和行业特点，循序前进市场化进程，确保投资者的合理报酬。改革初期，政府不应确认管输价格，可以采行社会平均值回报率或额低的投资回报率，以更有多种资金转入，不断扩大管网规模；逐步放开对天然气行业其它环节的价格的管制，希望供需双方制订还包括“照付不议”条款在内的长年供气合约；还不应与可替代能源(如燃料油、柴油、LNG等)价格和物价指数挂勾，以希望天然气消费。改革后期，不应渐渐在上游引进竞争，容许第三方转入天然气管赢网络，建构竞争的市场环境，在条件成熟时政府仍然监管天然气井口价，但对管输价格依然严苛监管。

　　（六）现代企业制度建设　　石油天然气行业国有企业改革与重组不应以创建现代企业制度为目标，创建合理的公司管理结构，构建责权利互为统一和所有权与经营权完全分离出来，完备经营机制，提升核心竞争力。同时，创建有效地的鼓舞和惩罚机制，特别是在投融资领域，实施法人负责制，实施一系列优惠政策，反对并推展企业减员增效，处置不良资产。　　由于国有经济在石油天然气行业中占到主导地位，为推展改革的顺利进行，必需探寻国有资本的多种构建形式，构建产权多元化。

其中，股份制是优化国有经济的有效地方式之一。国有资本通过股份制可以更有和的组织更好的社会资本，从而缩放国有资本的功能，提升国有经济的控制力、力和带动力，并增进产权多元化的构成和市场化改革进程。　　二、政策建议　　（一）完善法律法规体系　　应向法律确保我国能源安全角度抵达，制订国家层面涵括整个国民经济的《能源法》；抓住制订和修改《反垄断法》、《反倾销反补贴条例》、《确保措施条例》等确保公平竞争、整顿和规范市场经济秩序的法律法规；减缓制订《石油法》和《天然气法》；为增进节约能源，不应根据必须完备《节约能源法》，并减缓制订《节约能源法》设施法规和实施细则，引领和规范全社会用能不道德，其重点是制订《节约石油管理办法》、《能源效率标识管理办法》等。

为确保法律法规的实施，不应强化执法人员，完备法律法规的基础上，完善执法人员体系，加强监督检查，依法实行管理。　　（二）制订综合发展战略　　石油天然气不仅与国民经济各部门的发展休戚相关，而且内在联系也十分强劲的行业，因此，在对国内外资源和市场需求变化展开科学预测的基础上，制订长年的系统的行业发展战略和政策措施，不仅对行业发展十分适当，而且还将增进整个能源产业的发展，对国家能源安全确保和能源可持续供应都具有最重要的意义。石油天然气行业的发展变化十分慢，行业内外的经济关系非常复杂，制订发展战略不应周全考虑到，充份征询社会各界的意见，以确保政策的连续性、稳定性和协调性。

　　（三）管理机构改革　　1.创建集中统一的能源管理部门　　能源产业是关系到国计民生的国民经济最重要产业，牵涉到石油等国家紧缺战略物资、以及电网和天然气网的建设和运营等国家经济命脉，同时，能源内部各行业间的关联性和互动性很强，这些要求了能源产业是一个综合性很强的产业部门，其发展除了不应遵循市场经济外，还理应政府管理和协商。而我国的能源管理呈圆形多部门集中态势，综合性和长远性较好，为此，不应糅合北美经验创建国家层面的集中于的宏观能源管理模式。这种模式较为合乎我国能源大国的特点。不应将集中在多家综合部门的能源部门分离出来新的统合，将管理权集中于，这能有效地防止政府职能的反复及交叉；按照煤炭、石油、天然气、电力、新能源和可再生能源分别成立专业性的司局，以强化对这些行业的发展战略、政策目标、管理体制框架、法律法规的研究和制订。

　　2.创建独立国家的监管机构　　由于能源产业改革的特殊性及其普遍不存在大自然垄断性环节，充分发挥政府管理的起到是勿庸置疑的。但政府应当逐步从竞争性领域解散，更进一步转变职能，从“指令性管理”向“禁令性管理”改变，这就拒绝将政策的制订与监管职能几乎分离，创建独立国家的国家级综合监管机构和行业监管机构。　　根据监管机构设置的原则及职能确认，设计了三个能源领域监管设置的方案。

　　第一种方案：创建独立国家于能源主管部门的国家级综合能源监管机构；国家级综合能源监管机构下对网络性质较强的行业（如电力、石油、天然气）另设分开的行业监管机构。　　第二种方案：国家能源主管部门内成立能源监管机构，并通过法律规定其独立国家监管的权力，在监管机构下对大自然垄断性较强的电力、天然气、石油分开成立行业监管机构，这些行业监管机构是比较独立国家的。　　第三种方案：充分考虑现有能源管理机构的现状和正在展开的改革，可考虑到在现有能源管理格局下尽早创建大自然垄断性强劲的电力、天然气、石油行业分开的监管机构，按照权责对等的原则彰显这些机构确实行使监管的权力，并将能源局仍保有的涉及行业监管职能尽早分离出来，归属于正式成立的行业监管机构，没创建独立国家的行业监管机构的行业监管职能仍代行能源局行使。

　　上述三种方案是根据有所不同的背景和目标而设计的，从确实构建政监分离，提升监管效率方面考虑到，第一种方案是理想方案，也是最合乎创建现代监管体制拒绝的模式；从现实性和可操作性角度考虑到，第二种方案是现在应当采行的模式，但鉴于我国现有的能源管理格局，可再行由第一方案跟上，但过渡性时间无法过于宽。必须特别强调的是，这三种方案都是在国家和地方成立适当的监管机构，即都在省一级也建立相应的政府主管部门、综合监管部门或行业监管机构（个别行业可根据情况必须在区域一级成立适当机构，如区域的电力监管机构）。其中地方正式成立的监管机构，职能比较独立国家，权限也较小，且随着改革的了解，明确监管的实行不应主要放到地方监管机构，但地方级的机构都拒绝接受国家适当机构的管理或监督；不管采行何种方案，都不应在具体各自隶属于关系和职能区分的基础上，处置好国家能源主管部门、国家级能源监管机构、行业协会及各地方适当机构的关系；在充分发挥能源主管部门和能源监管机构起到的同时，渐渐强化行业协会在能源协调发展和社会监管中的独有起到，以增进监管的公开发表半透明，提升监管效率。

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